湖南破冰获中央肯定

    两年前，首个地方性行政程序规定——《湖南省行政程序规定》的出台，填补了中国行政程序立法的空白，被称为行政机关约束自身的革命。两年后，这场“驯服权力”的地方实验，得到中央的首肯

    本刊记者/申欣旺 白祖偕(发自湖南长沙)

    “毫无疑问，行政程序改革肯定会在湖南继续推行下去，各级官员再没有观望期。”针对《中国新闻周刊》记者关于“改革会不会遭遇人走政息”的提问，4月25日，湖南当地官员在电话中很明确地回复。

    当日，在张春贤、周强职务交接大会上，中组部常务副部长沈跃跃对周强担任省长期间的工作给予了充分肯定，其中关于“在政府工作中注重民主决策、科学决策，自觉接受人大、政协的监督，着力建设服务政府、法制政府、责任政府、廉洁政府”的讲话颇引人注目。

    有专家说，有关“民主决策” 与“法制政府”的表态，在此前中组部任命省级一把手的讲话中少见。当地官员亦认为，这是中央对湖南行政程序改革的首肯。

    要效率，也要权利

    由于核心要旨是对行政权力的约束与规制，统一的行政程序立法一波三折，迄今未出台。

    2002年，时任最高人民法院行政庭庭长的江必新到重庆挂职，力推重庆行政程序立法，并提出“先地方后中央”的破题思路。但随后江必新回到最高人民法院并升任副院长，该立法最终流产。

    在全国范围的统一行政程序立法停滞不前的局面下，2006年，周强从团中央履新湖南，担任省长。其后，在一次听取内部工作汇报时，周强提出，要坚持科学发展、加快富民强省步伐，必须加强政府自身改革和建设。

    此种表态在官员中实属常态。但当地一位官员向《中国新闻周刊》记者说起周强的一次内部讲话，凸显了他的法律专业背景。

    是次讲话，周强态度鲜明地强调要加强行政程序建设，“一个政府公务员的作为或者不作为，都有可能被公民起诉到法院。这就是当前政府工作面临的新形势，公务员们一定要明白这一点。”

    这位官员认为，周强的意图很明确，那就是必须将权力规制在法律允许的范围内，否则政府官员就可能被送上被告席。周强开出的药方就是制定《湖南省行政程序规定》(以下简称《程序规定》)。

    为了争取学者的支持，湖南成立了专家组，行政法学界知名学者应松年、姜明安等受邀参与立法。

    自此，中国首部地方行政程序立法的起草进入快车道。同一时间，选择何种立法模式也摆上决策台面。

    “立法的重要基础就是选择何种模式，行政程序法立法模式在世界范围内主要有权利型、效率型以及权利效率兼顾型，考虑到湖南地处中西部，我们最终选择了兼顾型。”湖南省法制办主任许显辉回忆当时的情况。

    它们之间的区别在于，“效率型主要考虑的是行政效率，权利型则是另一个极端，像美国，拆迁一块地要开十六七次听证会，毫无效率可言。”

    “中国特色”是许显辉所强调的，“立法必须考虑具体国情，从发展的角度要允许政府有所作为，程序不能太繁琐；但同时要求政府倾听老百姓的意见，要有调研、听证，防止程序过于简单。”

    模式之外，具体的制度设计也颇费周章。此时，全国范围内已经有了三部专家草案，如果图简单，任选一部即可，但《程序规定》起草小组并没有简单地搞“拿来主义”。

    “一方面，我们借鉴了专家稿的新颖理念和完整体系，但我们也看到这些文本可操作性差的一面，搞了一些具有湖南本土化意义的创新。”一位参与《程序规定》起草的官员告诉《中国新闻周刊》记者。

    中国政法大学王万华教授认为，这种做法是走了一条功能主义的路子，有针对性，管用。

    比如对行政行为设置期限，被学界认为是这方面的成功例子。具体做法是，对“法律、法规没有规定办理期限的”，“实行限时办结制度”，并对期限做了具体规定。

    湖南省法制办依法行政指导处处长谢生达告诉《中国新闻周刊》记者，此举既能提高行政效能，还可防范寻租。“只要不给行政行为设置期限，那就有寻租的空间。”

    为了解决执法“不讲理”的顽疾，《程序规定》要求“改变过去那种无理由执法的局面”，具体做法是，“行政执法决定文书应当充分说明决定的理由，包括证据采信理由、依据选择理由和裁量理由。”